Uma análise sobre habitação popular em São Paulo

A oferta de habitação de interesse social (HIS) e de mercado popular (HMP) tem papel central na dinâmica habitacional das grandes metrópoles brasileiras. Em São Paulo, a produção licenciada desses empreendimentos ganhou destaque nos últimos anos, tanto no debate público quanto na política urbana municipal. Em julho de 2023, a Prefeitura de São Paulo informou que o município havia licenciado 339.817 moradias populares até junho daquele ano, atingindo antecipadamente a Meta 15 do Programa de Metas 2021–2024. Essa meta refere-se ao licenciamento (emissão de alvará para construção) de unidades de Habitação de Interesse Social (HIS) e Habitação de Mercado Popular (HMP), tipologias fortalecidas no Plano Diretor Estratégico de 2014.

O crescimento recente desse segmento aumenta sua importância econômica para o mercado de aluguel, a dinâmica da produção imobiliária e a política habitacional urbana.

Ao mesmo tempo, a expansão do licenciamento reforça a necessidade de governança regulatória e controles de compliance, para garantir que os incentivos urbanísticos associados aos regimes HIS/HMP sejam utilizados de acordo com sua finalidade pública.

Não por acaso, houve nesse período de forte expansão a ação civil pública do Ministério Público de São Paulo e a instauração da CPI das Habitações de Interesse Social (HIS) e Habitação de Mercado Popular (HMP).

Neste contexto, analiso a evolução recente do licenciamento de HIS/HMP em São Paulo a partir da base pública geoespacial do município. Além disso, exploro o ambiente jurídico e institucional que regula esses empreendimentos, ao mesmo tempo em que apresentou os riscos operacionais e regulatórios associados ao crescimento do setor. Ao final, recomendo boas práticas de compliance para incorporadoras e imobiliárias, com a finalidade de evitar o desvirtuamento da política pública implementada.

Dados e metodologia

Minha análise utiliza a base de dados pública de licenciamentos fornecida pelo Portal GeoSampa. Essa base contém 5.668 registros georreferenciados, cada um representando um ato administrativo relacionado ao licenciamento de empreendimentos habitacionais.

Cada registro inclui, entre outros campos, o número do processo administrativo, tipo de ato, datas administrativas, número de unidades HIS e HMP, endereço e coordenadas geográficas.

Os testes de integridade conduzidos sobre a base indicam que:

1. O número de processo administrativo é único por registro;
2. O  identificador do documento administrativo também é único;
3. O número total de unidades HIS corresponde à soma de HIS tipo 1 + HIS tipo 2.

Esses testes permitem tratar cada registro como um evento administrativo independente dentro do processo de licenciamento.

A base inclui diferentes tipos de atos, que foram classificados em duas categorias analíticas.

Atos de outorga inicial: correspondem aos atos que indicam concessão de licenciamento para implantação do empreendimento. De acordo com a base de dados, são eles: Alvará de Aprovação e Execução de Edificação Nova, Alvará de Execução de Edificação Nova, Plano Integrado, Processo Declaratório.

Atos de revisão: correspondem a revisões ou ajustes posteriores: Projeto Modificativo, Apostilamento, Reconsideração de Despacho e Atos revisores. Para evitar dupla contagem de unidades, a análise principal utiliza apenas os atos de outorga inicial.

Aplicando o filtro de outorgas iniciais na base, foram encontrados 3.726 registros de outorga e 250.989 unidades licenciadas. A distribuição das unidades é a seguinte:

Ambiente regulatório

A Habitação de Interesse Social e a Habitação de Mercado Popular ganharam força a partir do Plano Diretor Estratégico da Cidade de São Paulo, promulgado em 2014 através da Lei nº 16.050, de 31 de julho de 2014. Nesse texto, houve o fortalecimento dos incentivos fiscais e urbanísticos para empresas interessadas em construir habitações de interesse social e de moradia popular. Embora o artigo 47 da Lei, que trata do regime especial jurídico das empresas interessadas, tenha sido regulado por decreto apenas em 2024 (DECRETO Nº 63.130 de 19 de Janeiro de 2024), entre 2018 e 2023 houve um avanço expressivo nos pedidos de outorga.

Em 2022, o Ministério Público do Estado de São Paulo instaurou inquérito para apurar se a Prefeitura de São Paulo detinha os mecanismos de controle e fiscalização adequados para rastrear os empreendimentos aprovados e detectar se estavam sendo devidamente destinados ao público-alvo da política pública. Em 2023 foi realizada a revisão do Plano Diretor , tornando mais transparentes os mecanismos de controle e fiscalização da política pública. No ano de 2024, o Ministério Público deu início a uma ação civil pública e em setembro de 2025 foi instaurada a CPI para investigar a destinação das unidades, expondo a toda a sociedade alguns desvios de conduta no processo de comercialização dos empreendimentos.

É interessante notar a intersecção entre os eventos regulatórios e a curva de crescimento dos licenciamentos, apresentada a seguir.

Evidência empírica de crescimento do licenciamento

A série temporal dos atos de outorga inicial indica aceleração do licenciamento de habitação popular/social na cidade. A tabela abaixo organiza as informações por ano:

Tipologia de riscos de não conformidade

O crescimento recente do licenciamento de empreendimentos classificados como Habitação de Interesse Social (HIS) e Habitação de Mercado Popular (HMP) aumenta a relevância econômica e regulatória desse segmento no mercado imobiliário paulistano. Em contextos de expansão acelerada, regimes urbanísticos com parâmetros específicos tendem a exigir maior atenção de incorporadoras, construtoras e imobiliárias quanto à correta interpretação das regras aplicáveis. Parte dos riscos de não conformidade decorre justamente da complexidade do enquadramento jurídico e urbanístico desses empreendimentos, especialmente quando há mudanças legislativas, sobreposição de normas ou interpretações divergentes sobre critérios de elegibilidade, parâmetros construtivos ou características do produto habitacional.

Outro grupo de riscos está associado à cadeia operacional de comercialização dos empreendimentos. Projetos imobiliários frequentemente envolvem múltiplos agentes, incorporadoras, construtoras, imobiliárias, corretores e plataformas comerciais, o que pode gerar fragmentação de responsabilidades e fragilidades na gestão documental. Nesses contextos, podem surgir desafios relacionados à verificação de elegibilidade dos adquirentes, à padronização de procedimentos de cadastro e à consistência entre o conteúdo do licenciamento urbanístico e a forma como o empreendimento é apresentado ao mercado. A ausência de trilhas documentais claras ou de controles internos estruturados pode dificultar a rastreabilidade de decisões e a demonstração de conformidade regulatória.

Por fim, a evolução recente do ambiente institucional também reforça a importância de mecanismos preventivos de governança. A intensificação do debate público, a atuação de órgãos de fiscalização e o acompanhamento legislativo sobre o tema indicam que o licenciamento e a comercialização de unidades HIS e HMP passaram a receber maior escrutínio institucional. Nesse cenário, práticas de compliance regulatório, gestão de dados e controle de processos comerciais tornam-se instrumentos relevantes para reduzir riscos jurídicos e fortalecer a segurança das operações no setor imobiliário. O desenvolvimento dessas práticas contribui não apenas para prevenir eventuais não conformidades, mas também para aumentar a transparência e a confiança no funcionamento desse importante segmento da política habitacional urbana.

Agenda de boas práticas de compliance

O crescimento do licenciamento de empreendimentos HIS e HMP reforça a necessidade de estruturas de governança capazes de garantir aderência às regras urbanísticas e aos critérios associados a esses regimes. Em mercados regulados, nos quais determinados parâmetros legais influenciam diretamente a viabilidade econômica dos projetos, práticas de compliance ajudam a reduzir riscos operacionais, fortalecer a segurança jurídica das operações e aumentar a previsibilidade para todos os agentes envolvidos. Incorporadoras, construtoras e imobiliárias passam, portanto, a ter papel relevante na organização de processos internos que assegurem consistência entre o licenciamento urbanístico, a estrutura comercial do empreendimento e os requisitos regulatórios aplicáveis.

Nesse contexto, uma agenda de boas práticas de compliance deve combinar controles jurídicos, procedimentos documentais e mecanismos de governança comercial, capazes de acompanhar o empreendimento desde a fase de concepção até a comercialização das unidades. O objetivo dessas práticas não é apenas evitar irregularidades, mas também estruturar rotinas de verificação e registro que permitam demonstrar, de forma transparente, que os critérios legais foram observados ao longo do ciclo do empreendimento. Entre as recomendações mais relevantes para o setor destacam-se:

Vender HIS ou HMP como se fosse um produto imobiliário comum é um erro que pode custar caro 

O caminho prudente para imobiliárias e corretores é transformar a conformidade em etapa obrigatória da venda: nenhum empreendimento deve entrar em campanha ou plantão sem validação jurídica prévia do enquadramento urbanístico, conferência da documentação de licenciamento e checklist de elegibilidade do comprador devidamente preenchido e arquivado. 

Na ponta comercial, anúncios, scripts, apresentações e abordagens precisam refletir com precisão o que foi efetivamente aprovado, sem ampliar público-alvo, flexibilizar critérios legais ou prometer usos incompatíveis com a licença. E, acima de tudo, a operação precisa deixar rastro: quem aprovou o produto, quais documentos foram analisados, quem validou o cadastro, o que foi informado ao cliente e em que base a venda foi realizada. 

No contexto atual, em que o tema já é objeto de ação civil pública e de CPI voltada justamente à cadeia de produção e comercialização desses empreendimentos, improviso comercial deixa de ser apenas falha de processo e passa a ser risco real de responsabilização para incorporadoras, imobiliárias e corretores.